Интервью Андрея Цыганова для журнала "Конкуренция и право"

«Мы стремимся продвигать механизмы „мягкого права“ на международном уровне»

Антимонопольный блок БРИКС работает с цифровой повесткой давно, активно и последовательно. Подготовлены два доклада по теме — по сути, практические пособия для регуляторов, экспертов и практиков при рассмотрении конкретных кейсов. Заместитель руководителя ФАС России Андрей Геннадьевич Цыганов рассказал журналу «Конкуренция и право» об итогах работы объединения в цифровой сфере, о планах площадки уже в формате БРИКС 2.0 и передовых практиках стран-партнеров.

— В 2024 году ФАС России исполнилось двадцать лет. Редакция журнала «Конкуренция и право» поздравляет весь коллектив антимонопольной службы с юбилеем! За это время российское конкурентное ведомство накопило колоссальный опыт в регулировании ИТ-рынков, которым готово делиться с зарубежными коллегами. Андрей Геннадьевич, расскажите о ключевых достижениях.

— Цифровые рынки, а именно вопросы понимания их природы, развития конкуренции на них, совершенствования правоприменения в этой сфере, были всегда в центре внимания антимонопольного органа.
Еще в 90-е годы в бытность ГАК России обсуждались и решались проблемы, связанные со взаимоотношениями операторов, стандартами мобильной связи и правилами выделения радиочастот.
Во времена МАП России в круг полномочий министерства входило тарифное регулирование, в том числе в сегменте телекома. И к 2004 году накопился внушительный опыт контроля тарифов на весь спектр услуг связи. В тот период появились новые категории дел по вертикальным соглашениям при торговле телефонами, когда ряд компаний пытались зафиксировать цены для дистрибьюторов, а также споров в связи с ограничениями при оказании сервисных услуг по телефонам.
С середины 10-х годов мы начали работать по цифровым рынкам в их сегодняшнем понимании. Первым стало дело в отношении Microsoft по предустановке Windows XP на продаваемые в России компьютеры.
А с 2015 года начался взрывной рост цифровых споров. Дело Google о предустановке обязательных приложений. Мы первыми в мире его рассмотрели, причем достаточно быстро — приняли через год все необходимые решения. Далее было дело Microsoft по антивирусам, сделка Bayer/Monsanto с мощным компонентом в виде цифровых решений и сервисов для АПК. Отмечу: одно из условий ее одобрения ФАС России — создание системы технологического трансфера достижений участников сделки для российских пользователей. Из последующих знаковых назову расследования в отношении Booking о ценовом паритете, Apple о родительском контроле, Google и Apple в части их платежных систем, Google о блокировке аккаунтов YouTube, по которому служба провела новаторский анализ рынка, «Яндекса» о приоритезации поисковой выдачи. Последнее важно с точки зрения способа разрешения спора: ведомство выступило по нему фактически в роли медиатора, в итоге заключено уникальное мировое соглашение.
В числе интересных сделок выделю «Яндекс.Такси»/«Везет». Сделка не требовала на тот момент согласования с антимонопольным органом, поскольку стоимость приобретаемых активов составляла менее 400 млн рублей. Однако сама сумма покупки оценивалась в более 13 млрд рублей. Сделка в целях защиты конкуренции и интересов граждан могла быть заблокирована, если бы разработанный ФАС России "пятый антимонопольный пакет" на тот момент был принят.
Президент подписал его в 2023 году и теперь закон устанавливает новое условие контроля ФАС сделок экономической концентрации — цена свыше 7 млрд руб.
 На сегодня проведена масштабная работа по анализу рынка маркетплейсов. Рассматриваются споры Wildberries со своими контрагентами, тоже, кстати, медиативным путем.
Отдельный вектор — работа по совершенствованию системы выявления и доказывания картелей, в том числе на торгах, инструментами цифрового анализа.
Сделаю несколько выводов.
И до вступления в силу пятого пакета у службы было достаточно рабочих инструментов для выявления и доказывания нарушений в «цифре». Мы приобрели колоссальный уникальный опыт, который готовы передавать зарубежным коллегам. Цифровые рынки трансграничные, и это дополнительный стимулирующий повод для более эффективного международного сотрудничества.
ФАС России стремится распространять свой национальный передовой опыт и уже активно работает в этом направлении. С момента образования МСАП1 мы обсуждаем на пространстве СНГ тему «цифры» вот уже тридцать лет, совместно работаем в области правоприменения. На площадке БРИКС ИТ-рынками занимаемся с первой конференции 2009 года.

— Перейдем к докладам рабочей группы БРИКС о «цифре». Первый вышел в 2019 году. Каковы итоги его пятилетнего применения?

— В формате БРИКС существует пять рабочих групп по наиболее приоритетным и социально значимым сферам, в их числе группа по исследованию проблем конкуренции на цифровых рынках. Причем ее сопредседателями с самого начала являются антимонопольные органы Бразилии и России. Отмечу важную научную и экспертную поддержку, которую нам оказывает Международный центр конкурентного права и политики БРИКС под эгидой ВШЭ.
Первый доклад о «цифре» вышел в 2019 году. Это документ прежде всего обзорного характера. Он содержит общую картину о теориях и подходах в исследовании цифровых рынков, анализ национальных законодательств стран БРИКС, описание знаковых дел и решений по сделкам экономконцентрации.
Результатом его принятия стала приоритезация «цифры» как одного из ключевых направлений конкурентной политики стран объединения, понимание того, что такие рынки имеют глобальный характер и что необходимо углублять взаимодействие антимонопольных ведомств БРИКС.
В течение пяти лет с тех пор, как доклад был принят, активизировалось правоприменение, идет работа по развитию национального законодательства всех стран объединения — обсуждаются или уже внесены изменения, которые адаптируют его к условиям цифровой экономики и глобализации рынков.

— Следующий «цифровой» доклад увидел свет совсем недавно. Какие вопросы в нем отражены? В чем его миссия и практическая полезность?

— Второй доклад конкурентных ведомств БРИКС по вопросам антимонопольного регулирования цифровых рынков появился в 2023 году. Почему он понадобился? Мы наблюдаем стремительную динамику развития этих рынков, появление на них новых участников и бизнес-моделей. Кроме того, особое внимание в докладе уделено сделкам экономконцентрации и выработанным по ним подходам.
В документе также описаны способы определения рыночной власти, показатели ее измерения, которые применимы уникально к отдельным рынкам, отражены практики использования алгоритмов, вопросы многостороннего характера платформ, нулевого ценообразования, определена роль инноваций.
Подчеркну, что оба доклады публичны и в целом являются наглядными и простыми пособиями, полезными для использования в работе не только регуляторов стран БРИКС, но и других зарубежных конкурентных ведомств, экспертов, практиков и участников рынка.

— По инициативе ФАС России конкурентные ведомства БРИКС обсуждают проект Модельных принципов и стандартов деятельности участников цифровых рынков. На какой он сейчас стадии и какие ключевые положения планируется в нем отразить?

— В 2021 году ФАС России и крупнейшие ИТ-компании подписали Принципы взаимодействия участников цифровых рынков. И с учетом нашего положительного опыта мы стремимся продвигать инструменты «мягкого права» на международном уровне.
Летом 2023 года на юбилейном заседании МСАП были утверждены Модельные принципы и стандарты деятельности участников цифровых рынков на пространстве СНГ, которые разработаны на базе российской практики.
Сейчас такие принципы и стандарты обсуждаем в рамках БРИКС. Среди них разумная открытость цифровых платформ и обеспечение свободного доступа к информации о том, как происходит ранжирование результатов поиска; нейтральность отношения к разным сторонам рынка, включая конкурентов; обеспечение самостоятельности пользователей платформы при взаимодействии с ней; недопущение расширительных и двусмысленных формулировок в правилах ее работы; обеспечение прав пользователей, в том числе путем рассмотрения их обращений и предоставления им полных ответов.
Проект в высокой степени готовности. Планируем обсудить его летом 2024 года в рамках заседания Координационного комитета БРИКС по антимонопольной политике под эгидой председательства России, которая в этом году выступает страной — председателем объединения.

— Как развиты механизмы саморегулирования в странах БРИКС?

— Инструменты «мягкого права» активно применяются.
В Индии развивают антимонопольный комплаенс, внедрили процедуру урегулирования споров с участниками рынка.
В Бразилии в целях создания здоровой конкурентной среды готовят так называемые сигнальные рекомендательные документы о ситуации либо на конкретном рынке, либо по конкретному направлению правоприменения. Тут можно провести аналогию с разъяснениями Президиума ФАС России.
В Китае выпустили методические рекомендации по платформенной экономике.
В ЮАР ввели в конкурентное законодательство изменения о возможности регулятора проводить широкое исследование разных аспектов рынка в отношении всех его участников. Проведено два таких исследования. Первое касается рынка свежих овощей и фруктов, второе — платформ. В части каждого вида платформ выявили возможное или фактическое ограничение конкуренции, бизнесу дали адресные рекомендации.

— Расскажите, какие передовые практики по регулированию цифровых платформ и пресечению их нарушений сегодня в активе стран БРИКС?

— Примеров успешного опыта много, приведу несколько.
В начале 2024 года в палате представителей бразильского парламента прошли слушания по законопроекту о регулировании ex ante конкуренции, который был разработан по образцу европейского Закона о цифровых рынках — Digital Markets Act. До этого в Бразилии придерживались позиции: регулировать цифровые платформы и экосистемы можно с помощью имеющегося арсенала инструментов. Предварительного регулирования — ex ante — там тоже не было.
Кроме того, у бразильского регулятора накоплен внушительный опыт по делам с участием крупных ИТ-компаний. Инициировано несколько расследований в отношении Google: приоритизация этой компанией своих онлайн-сервисов, нарушение ею конкуренции на рынке вертикального новостного поиска.
Еще один полезный инструмент: в Бразилии антимонопольное ведомство широко использует меры досудебного урегулирования споров.
Антимонопольный орган ЮАР провел несколько расследований в отношении крупных цифровых платформ, в частности WhatsApp, по факту злоупотребления доминирующим положением в форме навязывания эксклюзивных условий контракта.
В Китае внимание на регулирование в «цифре» обращено с конца 2020 года. В 2021 году изданы методические рекомендации Антимонопольного комитета Госсовета КНР для платформенной экономики. Кроме того, китайское ведомство провело против ведущих ИT-гигантов страны ряд крупных расследований, направленных на недопущение и пресечение монополистических практик и ограничение конкуренции. Это в том числе компании Alibaba, Meituan, Tencent, VipShop.
Антимонопольный регулятор Индии активно тестирует инструментарий воздействия на крупных цифровых игроков. Одним из наиболее значимых дел стало рассмотрение сделки по приобретению Amazon ретейл-компании Future Coupons. Комиссия по конкуренции Индии сначала одобрила сделку с возможностью контроля ex post, но через два года приостановила свое решения. По мнению регулятора, Amazon скрыл свой стратегический интерес в приобретении Future Coupons, который заключался не в том, чтобы закрыть свободную нишу на рынке, а в том, чтобы связать сервисы Amazon с уже имеющимися сервисами Future Coupons и положением компании на индийском рынке. В последние годы также рассмотрены дела против технологических гигантов, в числе которых Google, Amazon, Flipkart, WhatsApp, Zomato и Swiggy.
В 2024 году к объединению БРИКС присоединились четыре страны: Египет, Иран, ОАЭ, Эфиопия. Надеюсь, что уже не впятером, а вдевятером мы будем искать передовые проконкурентные решения возникающих на цифровых рынках проблем.
Тем более что у наших новых партнеров большой опыт в регулировании этой сферы. В ОАЭ недавно вступил в силу Закон о регулировании цифровой сферы. Египетская стратегия развития конкуренции до 2025 года тоже уделяет большое внимание адаптации антимонопольного законодательства к «цифре» и совершенствованию правоприменения.

— Андрей Геннадьевич, Вы неоднократно подчеркивали, что важно в рамках международного сотрудничества взаимодействовать именно в правоприменении. Как строится работа регуляторов БРИКС при рассмотрении конкретных дел на цифровых рынках?

— Форматов работы много.
Это обмен опытом и практиками, поиск совместных позиций при рассмотрении конкретных кейсов.
Это возможность получать необходимые и зачастую недостающие сведения о сути дела, обсуждать методологические подходы, применяемые в разных странах при расследованиях, а также разрабатывать не противоречащие друг другу решения, что приводит к сокращению временных и человеческих затрат и оптимизирует процедуру правоприменения.
Это внедрение в российскую практику передового зарубежного опыта, повышение квалификации специалистов ФАС России для эффективного рассмотрения дел и вынесения наиболее оптимальных решений.
Мы работаем с зарубежными конкурентными ведомствами по двум ключевым направлениям: в рамках рассмотрения глобальных сделок экономической концентрации и расследования антимонопольных дел.
И сделки, и дела наблюдаются на разных рынках, включая цифровые. Наши якорные партнеры — антимонопольные органы стран СНГ, БРИКС.
Среди успешных примеров международного взаимодействия ФАС России при рассмотрении трансграничных цифровых споров выделю дела против таких компаний, как Booking, Apple, Samsung, LG, Google.
Если говорить о сделках с цифровым аспектом, можно назвать Sun/Oracle, Bayer/Monsanto — агропромышленный сектор и цифровое земледелие, Siemens/Alstom — рынок производства, сборки подвижных составов, цифровое ж/д-строение, AON/WTW — брокерские услуги, страхование и цифровое страхование, AT&T/Discovery и Microsoft/Activision Blizzard — стриминговые сервисы.
Нами выработан алгоритм действий, предусматривающий ряд шагов. В их числе: определение глобального рынка, анализ ситуации за рубежом, проведение консультаций с зарубежными антимонопольными регуляторами с целью обмена мнениями и информацией, а также выработки согласованных подходов к принятию решений и предписаний и последующего контроля за их исполнением.

— Как происходит обмен конфиденциальной информацией и недостающими сведениями?

— Для обмена такой информацией необходимо получить согласие на отказ от конфиденциальности, так называемый вейвер. При таком отказе регулятору дается разрешение обмениваться закрытыми сведениями лишь с тем ведомством, которое указано в вейвере, и только в объеме, зафиксированном в этом документе. Переданная в этих рамках информация остается конфиденциальной для всех третьих сторон.
В целях единообразного подхода к использованию этого механизма региональными объединениями, участником которых является Россия, в сентябре 2019 года Межгосударственным советом по антимонопольной политике и в ноябре 2021 года решением Координационного комитета БРИКС по антимонопольной политике приняты Модельные рекомендации о применении механизма вейвера при рассмотрении сделок экономической концентрации государствами СНГ и странами БРИКС соответственно. За основу обоих документов взяты Рекомендации Президиума ФАС России 2019 года2.
В целом отмечу, что практики цифровых гигантов одинаково реализуются во всех регионах мира, где они есть. Глобальный характер ИТ-рынков требует взаимодействия антимонопольных органов разных стран. Причем на всех этапах правоприменения: от подозрения в нарушении и сбора доказательств до вынесения решений и контроля за их исполнением.
Мы будем и дальше расширять практическое сотрудничество при правоприменении, принимая во внимание наш недавний успешный опыт оценки цифровых слияний и рассмотрения нарушений против технологических компаний.

— И в заключение юбилейный вопрос. За двадцать лет ФАС России реализовала много проектов в сфере международного сотрудничества и приобрела авторитетный голос на мировой антитраст-арене. Подведем промежуточные итоги. Какие проекты Вы отнесете к топ-3?

— Да, можно с гордостью констатировать, что совместная работа за эти годы с зарубежными коллегами достигла качественно нового уровня и новых высот.
Назову топ проектов без ранжирования по значимости. Все на первом месте.
Это, безусловно, уникальный антимонопольный трек на площадке БРИКС. Идея о его запуске пришла нам еще в 2007 году, когда мы познакомились с коллегами в Москве в ходе масштабной конференции Международной конкурентной сети. Предложение о взаимодействии конкурентных ведомств БРИКС нашло отклик, процесс стартовал, и уже через два года мы провели первую большую конференцию в Казани. Считаю этот проект одним из наших серьезнейших достижений.
Еще значимое событие — открытие Учебно-методического центра ФАС России в Казани. По моему мнению, этот проект тоже часть международного сотрудничества, так как история его создания связана именно с этим направлением деятельности службы.
Разумеется, в числе самых важных нужно назвать евразийский проект. Кстати, в 2024 году планируем принять новое соглашение по электронной торговле в рамках ЕАЭС, в котором в том числе отражены вопросы добросовестного поведения участников рынка.

1 Межгосударственный совет по антимонопольной политике, был создан в 1993 г.
2 Рекомендации Президиума ФАС России «По применению механизма отказа от конфиденциальности (вейвера) при рассмотрении сделок экономической концентрации» (одобрены Протоколом Президиума ФАС России от 13.03.2019 № 2).

В 2024 году к объединению БРИКС присоединились четыре страны: Египет, Иран, ОАЭ, Эфиопия. Надеюсь, что уже не впятером, а вдевятером мы будем искать передовые проконкурентные решения возникающих на цифровых рынках проблем

Глобальный характер ИТ-рынков требует взаимодействия антимонопольных органов разных стран. Причем на всех этапах правоприменения: от подозрения в нарушении и сбора доказательств до вынесения решений и контроля за их исполнением

В 2024 году планируем принять новое соглашение по электронной торговле в рамках ЕАЭС, в котором в том числе отражены вопросы добросовестного поведения участников рынка