Интервью Григория Радионова журналу «Конкуренция и право»

В этом году антикартельному подразделению антимонопольной службы исполнилось 15 лет. Начальник Управления по борьбе с картелями ФАС России Григорий Геннадьевич Радионов прокомментировал для журнала «Конкуренция и право» промежуточные итоги и новые подходы при выявлении и пресечении антиконкурентных соглашений, рассказал о практике взаимодействия с правоохранительными органами и поделился планами на ближайшую перспективу.

Григорий Геннадьевич, начнем с недавних решений КС РФ¹. Суд устранил правовую неопределенность по двум важным вопросам: толкования норм о картельных иммунитетах и понятия «доход» в статье 178 УК РФ. На Ваш взгляд, как эти постановления повлияют на правоприменительную практику?

— Прежде всего отмечу, что разрешение вопроса, связанного с расширительным толкованием иммунитетов для подконтрольной группы лиц, потребовало много времени, практически с момента принятия нормы. Значительная часть участников рынка, уличенных в заключении антиконкурентных соглашений, пыталась воспользоваться этим исключением как весомым инструментом ухода от ответственности.

Представители бизнес-сообщества считали, что участники «подконтрольного» картеля выступают как единый экономический субъект и не могут конкурировать друг с другом.

Антимонопольный орган высказывал позицию о соблюдении принципа конкуренции: если вышел на торги, должен конкурировать, не используя недобросовестную тактику. Ведь зачастую картелисты, например, применив тактику «таран», вводили добросовестных участников торгов в заблуждение о ценовом предложении и в последующем забирали себе контракт с максимальным сохранением начальной цены.

В вопросе же исчисления дохода, незаконно извлеченного участниками антиконкурентного соглашения, антимонопольный орган обосновывал свою позицию безусловным запретом картеля — per se. Другими словами, все, что получено в результате нарушения, считается незаконно извлеченным доходом.

Аналогичный подход изложен в постановлениях Пленума Верховного Суда² по делам о незаконной предпринимательской и иной экономической деятельности: доход определяется как сумма всей выручки, извлеченной от реализации товара без вычета произведенных расходов.

Противоположной точки зрения придерживались представители бизнес-сообщества: доход рассчитывается как чистая прибыль с вычетом всех произведенных расходов по исполнению условий контракта.

Думаю, что позиция, изложенная в Постановлении Конституционного Суда по вопросу исчисления дохода, только подкрепит подходы, ранее выработанные органами следствия и судами.

Наилучшие результаты в выявлении и расследовании картелей достигаются в тех регионах, где налажено эффективное взаимодействие антимонопольных и правоохранительных органов

И в том, и в другом решении Конституционный Суд пришел к однозначному выводу, устранив разногласия, касающиеся применения картельных иммунитетов и их расширительной трактовки, а также исчисления дохода, незаконно извлеченного участниками картеля.

Более того, после выхода Постановления КС РФ № 12-П об иммунитетах для подконтрольной группы лиц Госдума приняла поправки³, исключающие распространение антимонопольных иммунитетов для соглашений на торгах. Эти нормы вступят в силу с 1 сентября 2023 года. В вопросе поставлена окончательная точка.

Теперь использовать разные уловки в виде фактической подконтрольности, наличия договора доверительного управления, родственных связей и так далее не получится. Соответственно, если установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства и достаточная совокупность доказательств, такие лица будут привлечены к административной, а в ряде случаев и к уголовной ответственности.

Перейдем к практике взаимодействия ФАС России и правоохранительных органов при расследовании сговоров. Завершается межведомственная программа⁴ мер по выявлению и пресечению картелей на 2019–2023 годы. Как выполнение ее мероприятий повлияло на формат и качество такого сотрудничества?

— Межведомственная программа мер по выявлению и пресечению картелей, утвержденная распоряжением Правительства РФ на 2019–2023 годы, послужила одним из основополагающих документов, определивших формат взаимодействия антимонопольной службы и правоохранительных органов по вопросам не только картелей, но и преступлений коррупционной и экономической направленности.

Конечно, взаимодействие осуществлялось на постоянной основе и до того, как была принята эта программа. Такой формат прямо определен в Законе о защите конкуренции⁵: когда комиссия антимонопольного ведомства при принятии решения по делу разрешает вопрос о предоставлении его материалов правоохранительным органам. При этом ФАС России может сообщить как о картельном преступлении, так и о преступлении по иным составам, например, коррупционной направленности.

Вместе с тем процесс сотрудничества не односторонний. Правоохранительные органы также предоставляют нам свои материалы, которые могут быть заложены в основу антимонопольных дел, а решения службы используются при расследовании уголовных дел.

Принятие межведомственной программы позволило систематизировать взаимодействие и качественно его улучшить. За пятилетний период разработаны и успешно внедрены методические рекомендации⁶ по организации проведения совместных проверок, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с ограничением конкуренции.

Несомненно, такая работа способствует повышению профессиональной компетентности сотрудников и правоохранительных, и антимонопольных органов, ответственных за выявление и пресечение картелей, совершенствованию тактических приемов и методик раскрытия и расследования преступлений.

Какова статистика по уголовным картельным делам и вынесенным приговорам?

— Если анализировать динамику возбужденных уголовных дел и вынесенных приговоров, становится ясно, что в статистике произошли заметные изменения.

Давайте обратимся к цифрам 2018 года, предшествовавшего принятию межведомственной программы. Тогда не было вынесено ни одного приговора по статье 178 УК РФ. После принятия программы ситуация существенно изменилась. Например, в 2021 году суды вынесли 3 обвинительных приговора, в 2022-м — уже 7. По итогам первого полугодия 2023 года — 4 обвинительных приговора, расследование по которым проводилось при непосредственном взаимодействии с антимонопольным органом.

При этом ФАС России не преследует цели увеличить количество уголовных дел. Но если преступление уже совершено, оно должно быть раскрыто, а виновные — понести законное наказание.

Каким образом применение методрекомендаций об организации взаимодействия ФАС России с правоохранительными органами повлияло на практику по раскрытию и расследованию картельных преступлений?

— Рекомендации были разработаны в сотрудничестве с правоохранительными органами и научным сообществом. Это позволило систематизировать межведомственное взаимодействие, сделав его сбалансированным и, что немаловажно, применимым на практике и понятным для всех сторон.

Сотрудникам ФАС России документ помог лучше понять специфику уголовного законодательства, а правоохранителям — особенности антимонопольного законодательства.

Совершенствование системы контроля и надзора не единственный залог успеха в борьбе с нарушениями. Одно из направлений такой деятельности — повышение информированности граждан об антимонопольных запретах

Если говорить о конкретных цифрах, то в 2022 году антимонопольным органом направлено 68 сообщений о преступлениях по статье 178 УК РФ, правоохранительными — возбуждено 12 уголовных дел. В первом полугодии 2023 года соответственно направлено 24 сообщения и возбуждено 7 дел.

В частности, как я уже отмечал, антимонопольный орган может направлять материалы, свидетельствующие не только о заключении картеля, но и о совершении иных уголовно наказуемых деяний.

Нередко при проведении расследования или по результатам рассмотрения дел антимонопольное ведомство устанавливает обстоятельства, которые могут свидетельствовать о должностных преступлениях или преступлениях, направленных против интересов службы.

К примеру, по материалам ФАС России, в 2022 году по признакам совершения коррупционных преступлений, а также преступлений иной экономической направленности было возбуждено 15 уголовных дел, а в первом полугодии 2023 года — 9.

Конечно, основными формами взаимодействия между антимонопольной службой и правоохранительными органами по-прежнему остаются: осуществление совместных проверок, участие представителей службы в качестве специалистов в проведении доследственных мероприятий и по уголовным делам, деятельность в рамках межведомственных рабочих групп. Как следует из практики ФАС России, наилучшие результаты в выявлении и расследовании картелей достигаются в тех регионах, где налажено эффективное взаимодействие антимонопольного и правоохранительных органов.

Несколько вопросов по показателям программы. Один из индикаторов — снижение числа антимонопольных дел, где доход участников картеля составляет менее 50 миллионов рублей. Каковы итоги по этому критерию?

— В 2018 году при разработке межведомственной программы антимонопольная служба определила для себя ключевым показателем повышение качества возбуждаемых дел путем снижения количества дел, доход по которым составил менее 50 миллионов рублей.

Такой критерий был выбран неслучайно: на период принятия программы количество возбужденных дел по всей стране составляло около тысячи в год.

Фактически антимонопольная служба добровольно возложила на себя обязательства по повышению качественных характеристик дел. И такой результат за пять лет действительно достигнут. В 2019 году, когда началась реализация программы, было возбуждено 944 дела, а в 2022-м — 305. Число дел сократилось в три раза.

Вместе с тем ФАС России выявляет значительное количество крупных картельных соглашений при проведении государственных закупок. Участники таких соглашений извлекают незаконно полученный доход, который составляет десятки миллиардов рублей. Нарушения выявляются практически на всей территории Российской Федерации.

Конечно, совершенствование системы контроля и надзора не единственный залог успеха в борьбе с нарушениями. Одно из направлений такой деятельности — повышение информированности граждан об антимонопольных запретах.

В результате такого подхода многие компании стали более осведомленными о своих правах и обязанностях в сфере защиты конкуренции, что среди прочего позволило снизить число случаев нарушения антимонопольного законодательства.

Как строится работа по выявлению и пресечению «неуголовных» сговоров, по которым преступный доход не превышает планку в 50 миллионов рублей?

— Работа по выявлению «неуголовных» и «уголовных» картелей ничем не различается. Антимонопольный орган так же рассматривает обращения, заявления, материалы правоохранительных органов, направляет соответствующие запросы, проводит внеплановые выездные проверки, анализирует и систематизирует полученную информацию.

Второй показатель программы — повышение эффективности исполнительного производства по делам о взыскании штрафов за антиконкурентные соглашения. Каких результатов удалось достичь?

— Долгое время была значительная проблема с возбуждением исполнительного производства по постановлениям, направляемым антимонопольным органом для принудительного взыскания, и последующим взысканием наложенных штрафов.

При разработке программы ФАС и ФССП России определили критерии целевого показателя, позволившие изменить ситуацию по организации работы принудительного взыскания, в том числе упорядочить подачу исполнительных документов в электронном виде.

Если проанализировать динамику 2019 и 2022 годов, мы увидим поэтапное увеличение поступлений денежных средств в бюджет нашей страны. Например, если в 2019 году сумма поступлений по статье 14.32 КоАП РФ составляла около 900 миллионов рублей, то за 2022-й — более 1,3 миллиарда. Это свидетельствует об эффективности реализации мер, предусмотренных целевым показателем программы.

Одно из значимых мероприятий, организованных антимонопольной службой, — проведение Евразийского форума по картелям, который в этом году будет проходить в четвертый раз

Срок для этой межведомственной программы в 2023 году завершится. Что дальше? Есть ли планы утвердить подобный документ на следующую пятилетку?

— Действительно, 2023-й — завершающий год реализации программы. Сотрудничество в ее рамках стало большим шагом к формированию слаженной и результативной работы разных ведомств по выявлению и пресечению картелей, преступлений коррупционной и экономической направленности.

В настоящее время антимонопольная служба ведет разработку нового проекта программы, одним из направлений которой также является непосредственное взаимодействие с правоохранительными и иными органами.

Григорий Геннадьевич, редакция журнала «Конкуренция и право» поздравляет Управление по борьбе с картелями с 15-летием! В качестве некоторых промежуточных итогов расскажите, пожалуйста, коротко об основных победах и достижениях.

— Чтобы повысить эффективность выявления антиконкурентных соглашений на торгах, мы разработали проект по развитию применяемого в настоящее время ФАС России цифрового решения — АИС «Антикартель». Концепция системы одобрена Правительством РФ. Ее внедрение позволит провести полноценную цифровую трансформацию процесса выявления картелей, а также расширить первоначальные функциональные возможности системы, что обеспечит возможность проводить расследования в режиме «одного окна».

В рамках автоматизации служба весной этого года разработала новую программу для анализа используемых IP-адресов в ходе проведения торгов, применяемую в целях выявления антиконкурентных соглашений. Эта программа самостоятельно исследует массив данных электронных торговых площадок и находит факты использования заказчиками и (или) участниками торгов одного IP-адреса в максимально сжатые сроки.

На данный момент она внедрена в работу Управления по борьбе с картелями ФАС России, а также направлена в территориальные органы.

Одно из значимых мероприятий, организованных антимонопольной службой, — Евразийский форум по картелям, который в этом году будет проходить в четвертый раз под эгидой председательства России в органах ЕАЭС. IV Евразийский форум по картелям запланирован на октябрь 2023 года. Вне всякого сомнения, он станет важным событием в сфере защиты конкуренции, позволит объединить представителей регуляторов стран ЕАЭС и СНГ, судейского сообщества, ведущих экспертов и практиков.

Конечно, из этого перечня достижений мы не исключаем законопроектную деятельность.

Совсем недавно были приняты наши поправки, которые вошли в состав пятого антимонопольного пакета. Как я уже отмечал, это положение, предусматривающее исключение антимонопольных иммунитетов для картелей на торгах, а также норма о повышенной ответственности для участников соглашений, использующих цифровые алгоритмы. Вводится применение цифровых алгоритмов в качестве отягчающего вину обстоятельства при привлечении к административной ответственности.

Помимо этого, внесенные изменения в Закон о защите конкуренции предусматривают установление случаев, когда координация экономической деятельности допустима. Ранее такой нормы не было в законодательстве, хотя практика подтверждала необходимость определить особенности применения запретов, в частности в случае координации деятельности, направленной на создание условий с целью получения преимуществ (выгод) покупателями.

Перечень законодательных инициатив Федеральной антимонопольной службы о повышении эффективности выявления и пресечения антиконкурентных соглашений, значительный. Он представляет собой большой пласт работы, которая уже была проведена и которую еще предстоит выполнить.

Повышение уровня правовой информированности граждан и формирование в обществе отрицательного отношения к картелям по-прежнему одна из важнейших задач антимонопольной службы

Проекты федеральных законов⁷ о введении оборотных штрафов за воспрепятствование проверкам антимонопольного органа и о внесении изменений в статью 178 УК РФ вплотную подошли к рассмотрению во втором чтении Госдумой. Актуальность такой задачи не утрачена, и мы продолжаем активную работу в этом направлении.

И, конечно, читателей интересует: какие приоритетные задачи на ближайшую перспективу стоят перед управлением?

— Ключевые направления антикартельной деятельности, сформированные нашей службой, затрагивают сферу государственных закупок и реализации национальных проектов.

В частности, выявление и пресечение картелей на социально значимых рынках, использование цифровых инструментов для автоматического поиска картельных соглашений и формирования набора доказательств, повышение эффективности взаимодействия с правоохранительными органами, органами прокуратуры.

Своевременный и полный обмен имеющейся в ведомствах информацией, совместное планирование и проведение мероприятий способствуют достижению общих целей обеспечения законности в сфере конкуренции, экономического развития государства и бизнеса.

Вместе с тем, несмотря на применение мер административного принуждения, особое значение в нашей работе приобретает превенция. Повышение уровня правовой информированности граждан и формирование в обществе отрицательного отношения к картелям по-прежнему являются одной из важнейших задач антимонопольной службы.

Интервью подготовила
Оксана Бодрягина,
шеф-редактор журнала «Конкуренция и право»

¹ Постановления КС РФ от 30.03.2023 № 12-П, от 19.04.2023 № 19-П.
² Постановления Пленума ВС РФ от 18.11.2004 № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве», от 15.11.2016 № 48 «О практике применения судами законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности за преступления в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».
³Федеральный закон от 10.07.2023 № 301-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции“».
⁴ Распоряжение Правительства РФ от 17.06.2019 № 1314-р.
⁵ Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
⁶ Приказ ФАС России от 08.08.2019 № 1073/19 «Об утверждении методических рекомендаций» (вместе с Методическими рекомендациями об организации взаимодействия ФАС России с заинтересованными правоохранительными органами по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с ограничением конкуренции (ст. 178 УК РФ).
⁷ Проекты федеральных законов № 848246-7 «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», № 848369-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».